从10月7日起,国家安全生产监督管理总局发布的《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》正式施行。针对此前个别煤矿以突击提拔“矿长助理”的方式应付相关规定的现象,国家安监总局新闻发言人黄毅表示,对于通过任何方式替代矿领导下井代班的现象,都要严肃处理(10月7日《长江日报》)。
领导下井制度尚未实施,就已引起普遍的关注,这让我们不得不对这个制度认真加以研究。领导下井制度的核心是领导要下井,领导下井制度的主要考虑,据有关部门的解释是为了“及时发现和处置各种问题和隐患,特别是在遇到险情时,第一时间下达停产撤人指令,组织涉险区域人员及时、有序撤离到安全地点”,领导下井制度的终极目的,是为了确保煤矿工人生命安全、杜绝矿难发生。
按照设计初衷,领导下井制度发挥作用的前提是有决策权的领导真正下井。然而,从现有制度设计来看,对这个前提的保障似乎还充满挑战。突击提拔矿长助理是一个现实例证。然而挑战还不止于此,现代企业制度框架下,企业实际控制人可以以多种身份控制企业日常运营,董事、股东等身份都足以操控企业,在必要的情况下,甚至不需要任何法定身份,就能对企业实施实际控制。在这种情况下,领导下井制度的前提恐怕难以保证。对于机制不那么灵活的国有煤矿企业而言,这一规定可能会产生一定效果。但是对于机制灵活的普通煤矿企业,这一规定的实际效果就令人担忧了。而矿难多发的,恰恰正是管理相对不规范的非国有煤矿企业。
既然领导下井制度存在这么大的规避空间,是否有更好的其他选择呢?显然还是有的。监管人员下井是一个成本更小、效果更好、漏洞更少的选择。这方面,可供借鉴的成功例子很多。美国加州对于城市消防的管理就很有借鉴意义。对于建设项目或者举办的大型活动,消防监管责任到人。政府消防管理人员在什么阶段应当到现场都有明确要求,且必须严格按照消防规范要求进行检查,并做好记录。如果没有按照法定要求到现场检查,或者没有按照规范要求检查到位,一旦出事,具体负责的消防管理人员首先承担法律责任,而且一般都是较重的刑事责任。
我们并不缺乏煤矿开采的技术规范,以及安全管理的各种制度。多数矿难事故,都是由于对已有规定的执行没有到位,或者越界开采,或者不按照规定配备安全设施。这就说明,并不是现有规定不足以保障安全,而是对安全监管的执法还不到位。如果执法人员定期下井检查,严格按照现有规定要求逐一落实,也许只有不可避免的天灾才能夺去矿工的生命。而如果对现有规定,不到现场去落实,只在办公室进行安全监管,甚至在酒桌上进行安全监管,那么,就算真正的领导下井,恐怕也难以杜绝不应有的矿难。因为,越是利益有关的真领导,越有越界开采获取更多利益的冲动。
加强安全监管执法人员的日常监管责任,恐怕是提高煤矿安全生产水平更重要的手段。一旦发生矿难,如果排除了天灾的因素,需要承担责任的似乎应当首先包括具体负责监管的执法人员,而不是简单的“老板下狱、领导下台、矿难照发”的老模式。要领导下井难,下井后要见到实效恐怕更难。不妨试试监管执法人员下井。(后向东)
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